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從評標辦法和評審的視角探討投標競爭規范化

  • 來源: 《招標采購管理》
  • 時間:2019-03-28

  科學的評標辦法和評審規則,不僅有助于實現招標人的實際需求,更能促進投標人之間公平公正地充分競爭。本文從項目評審邏輯入手,分析招標項目評標辦法及評審環節中存在的主要問題,強調以細化競爭規則來規范投標競爭,通過科學設定評審因素、細化評分打分規則、規范招標文件、評審分工配合等方式最大程度地避免在投標競爭中出現“逆向淘汰”以及投機取勝現象,促進投標競爭向精細化、專業化方向發展。

  一、投標競爭規范化的依據

  (一)理論依據

  市場競爭規則是國家依法維護各市場主體之間公平競爭,并根據市場經濟的內在要求,依法確立的市場競爭行為規范。其基本內容是為相互競爭的各市場主體提供機會均等、公平、公正的競爭機制。違反公平競爭所產生的消極作用是不容忽視的,會使市場競爭機制難以發揮在優化資源配置中的積極作用,會使正常競爭秩序和社會公共利益遭到破壞,削弱競爭對經濟發展的促進作用。這種副作用是競爭自身無法消除的,必須依靠科學的競爭規則來抑制和消除,使競爭行為規范化,在規范競爭中推動市場朝著高水平的專業化方向發展。

  (二)現實依據及意義

  投標競爭的核心是評標辦法及專家評審。投標人主要圍繞招標文件規定的評標辦法制作標書,響應招標文件。評標專家依據招標文件規定的評標辦法,對投標文件進行比較和評審,從而推薦出中標候選人。評標辦法在很大程度上決定了項目的競爭內容,科學的評標辦法及評審,不僅有助于實現招標人的實際需求,更能促進投標人之間公平公正地充分競爭。因此,本文主要從招標項目評標辦法(重點是綜合評價法)及評審的視角,探討如何規范投標競爭。

  二、評標辦法的留白及競爭中存在的問題

  (一)法律法規的留白

  根據《招標投標法》第四十一條、《政府采購法實施條例》第三十四條,以及《評標委員會和評標方法暫行規定》第二十九條的規定,評標辦法主要有兩種,即綜合評價法(也可以叫綜合評分法或綜合評估法)和最低評標價法。

  《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部87號令)第五十五條,對綜合評分法的價格分值做了范圍性的規定,即貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%;服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執行國家統一定價標準和采用固定價格采購的項目,其價格不列為評審因素。

  (二)不規范競爭的現象和問題

  投標競爭尤其是公共資源交易領域投標競爭的公平、公正性,社會認可度不高,原因是多方面的,比如有對評分辦法無可奈何的接受,對中標結果的不認可,對招投標公平、公正性的質疑。深究其成因,除了管理和程序性因素外,有兩個關鍵性因素:一是招標文件的評分標準;二是行使評審權的專家。評標方法尤其是綜合評價法,在實際應用中存在隨意性、任意性的現象,傾向于為某類投標人量身定做有之、脫離項目實際唯招標人意向制作有之、評分標準過于粗糙影響評審的有之、評審專家打分不負責任甚至帶有傾向性打分有之。

  在一些實行綜合評價法的項目評審中,有的投標單位僅以毫厘之差的得分與首選中標單位失之交臂;有的投標單位在投標競爭中以得分大幅度領先的絕對優勢中標。如果認為“毫厘之差”是競爭充分的結果,“大幅度領先”是競爭不充分的結果,是有失偏頗的。比如,“毫厘之差”中標有時含有很大的幸運因素,只是一位評標專家對該投標單位技術標打了高分,從而拉高了總得分,使其成為中標的幸運兒。而與此同時,多數專家普遍打出較高分數的投標單位就與中標擦肩而過了。

  從評標辦法和評審方面看,投標競爭規則存在不夠精細化的現象,因此有必要去反思競爭規則本身的公平、公正問題,以及競爭規則下可能出現的投機行為。

  三、以項目評審邏輯,淺析存在的現象和問題

  根據《招標投標法》第四十一條規定,實行綜合評價法的中標人能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準。在投標競爭中有以下幾個關鍵問題:依據什么來評審、評審標準是什么、對什么評審、誰來評審、怎樣評審(怎樣打分、怎樣計算分數)。這幾個問題環環相扣,哪一個環節沒有做到位,都可能影響到投標競爭和中標結果的公平、公正性。

  (一)依據什么來評審

  從《合同法》角度來看,招標文件為要約邀請,投標文件為要約,投標文件做出的響應都是基于招標文件的規定。投標文件響應內容大體上可分兩類:一是對商務性條款響應;二是對技術性條款響應。招標文件中商務和技術需求明確、契合項目實際是關鍵性前提條件,這關系到投標文件響應程度和評標專家評審質量。

  一份需求不夠明確具體的招標文件,會使投標人不容易準確把握招標人的個性化需求,也會影響評標專家對項目的評審質量和對投標文件的比較。這種情況下,投標單位之間的競爭很可能演變為投標標書之間的競爭,通常投標文件制作得較炫彩、較厚重的容易得高分。當然不可否認,制作優秀的標書也蘊含著投標人對項目的理解和響應,而寫到投標文件上的內容,有多少能契合項目實際,是招標人真正需要的呢?有多少能夠落實在合同履行過中,受益于招標人的呢?又有多少內容僅僅是賺取眼球和高分的紙上談兵呢?

  (二)評審標準

  綜合評價法的評分標準一般包括商務部分和技術部分。而商務部分評分是客觀性分數,除了投標價格分,還包括一些商務性得分項,如業績、相關證書、人員組成等。商務性得分項如果設定不合理,很可能會直接拉開投標單位的得分差距,如過多分值的證書得分項,不同類別、等級的資質得分項,過多分值的業績得分項。甚至設定不符合法律法規精神的得分項,如以投標單位注冊資本金大小而劃分不同等級進行加分。這些做法在一定程度上背離了投標競爭的實質,即圍繞項目的實際需求來競爭。

  技術評分因素和打分細則過于粗糙或者過于細化,都不利于投標單位公平、公正地競爭。技術要求描述不清晰、評分標準過于寬泛,會使投標競爭處于“粗放型”的競爭狀態,評標專家評審中發揮的主觀性空間過大,評審結果的客觀、公正性較低。同樣,過于細化,會使得評分標準欠缺彈性,評標專家發揮專業特長空間過小,可能會誘使投標單位采取迎合性應標的投機行為。

  (三)對什么評審

  《招標投標法》第四十條規定,評標委員會應當按照招標文件確定的評標標準和方法,對投標文件進行評審和比較。《評標委員會和評標方法暫行規定》第十七條規定,評標委員會應當根據招標文件規定的評標標準和方法,對投標文件進行系統地評審和比較。

  根據上述規定,對投標文件評審的規則是評標標準和方法;評審工作就是對投標文件進行系統的評審和比較。其中評標標準前面已述及,評標方法是指運用評標標準評審和比較投標文件的具體方法,主要包括最低評標價法和綜合評價法。

  如何確保評標委員會切實做到對投標文件進行系統的評審和比較?首先要有可比性。這一點不僅受招標文件需求合理和明確程度的影響,還受評審標準合理、合法、科學性程度的影響,與投標文件的響應和制作也相關。其次要能夠比較、便于比較。這一點與評標專家的專業水平、職業素養直接相關。在實際工作中,可把便于系統地評審和比較作為促進提高評標效率和公平、公正性的主要抓手。比如,可從改善標書制作方面著手,在一些項目中,投標單位制作的技術標書厚達幾百頁甚至上千頁,即使投標家數不太多,評標專家要對投標文件進行系統的評審和比較,恐怕也是不現實的,評審只是流于形式。還可以從優化評標系統上著手,在電子評標系統中,如果沒有多窗口投標標書對比評審系統,或者沒有實時調取招標文件和投標文件對比功能,那么評標專家對投標文件系統地評審和比較,就會存在一些不便。

  (四)誰來評審

  《招標投標法》第三十七條規定,評標由招標人依法組建的評標委員會負責;評標委員會由招標人的代表和有關技術、經濟等方面的專家組成。根據此條款,評標專家主要分為技術和經濟專家。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部87號令)第五十五條第四款規定,評標時,評標委員會各成員應當獨立對每個投標人的投標文件進行評價,并匯總每個投標人的得分。

  在實行綜合評價法的項目中,評標委員會在進行商務標和技術標評審時,評標專家在評審中是否區分類別分工評審,缺少規范性的規定。實行綜合評價法的項目,如果商務標專家也參加技術標的打分,是否合理、妥當,也是值得探討和分析的。常言道,術業有專攻,因此要考慮到商務標專家是否具有專業經驗以及對評審項目專業技術的認知、評判水平;更要考慮到招標項目評分中的技術要求高低以及評審項目所屬專業類別的問題。

  (五)怎樣評審

  在體育競賽中,為了促進競賽的公平,決出真正的強者,會從規則設定上來防范投機行為。比如團體競賽增加局數;再比如個體競賽,有七位以上的奇數裁判員打分,并且刪除掉一個最高分和一個最低分,再進行加總。

  當然,每個行業都有不同的競爭規則,但理念是相同的,即促使競爭更公平、更公正,促進行業良性發展,選出真正的優者。目前在招投標領域的法規規章層面,評審中打分以及如何計算分數尚無相關的具體規定。在實踐中不乏存在利用評分規則投機的現象,比如在評審中采取明顯偏向的打分,直接影響了中標結果,破壞了投標競爭的公平、公正性。

  四、規范化競爭的方向性思考

  (一)一定預算下的通用技術產品和服務招標采購方向:“互聯網+”電子商城采購

  《評標委員會和評標方法暫行規定》第三十條規定,經評審的最低投標價法一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的招標項目。在“互聯網+”招標采購的新形勢下,基于在線商城采購的交易平臺逐漸成形,并發展完善。對一定預算限額下的通用技術、性能標準的產品和服務,招標采購人可以通過線上直接選擇供應商。招標采購人也可以通過商城平臺發布需求,供應商通過直接報價或者通過多次競價,由系統自動完成交易,無須經評審。

  從可行性上而言,這類產品和服務標準統一,技術相對成熟,價格相對透明。在既定預算約束下,招標采購人通過電子商城進行多種商品的比選、單項批量采購議價、發起競價采購等,可以滿足招標采購人對商品品牌、性能的偏好需求,引導采購人在既定預算下理性采購、合理采購。從效益性上而言,“互聯網+”電子商城采購,首先是簡化了招標采購的環節,節省了評審費用和人力成本;其次有助于投標企業在透明化平臺上有序競爭。

  (二)對規范綜合評價法中評審因素及評審的思考

  1.以規范為基礎,科學制定評審因素

  適用綜合評價法項目很多,有工程施工、監理、設計以及種類繁多的貨物招標采購項目。有一些項目,如工程施工類、監理類以及安全生產生活設備和專用設備,有國家通用或強制的技術規范標準,還有一些招標采購項目,尚沒有國家通用或強制的技術標準。

  有國家通用或強制技術規范標準的,以此為基礎,制定示范性的通用技術標和商務標以及其他評審因素,以引領各個行業招標采購的規范化。根據不同招標項目的個性特點,招標人可在招標文件中制定適應項目個性化需求的評審因素。

  對于尚沒用國家通用或強制技術規范標準的,可參照和企業標準、市場競爭規范,制定示范性招標項目通用評審因素。

  2.通過專業化的行業招標采購協會,引領行業發展

  專業行業協會的示范性招標采購工作,以及科學精細設定評審因素及評審規則,有助于招標項目公平、公正。專業行業協會不僅可以引領企業有序競爭和良性競爭,更重要的是可以促進各大行業招標管理專業人才的成長和發展。特別是公共資源交易市場的招投標,更需要有規范化的導向,以落實社會主義市場經濟公平正義的價值理念,落實國家的行業發展政策,提升行業綜合實力。

  專業化的行業招標采購協會,也是當前市場需要的“供給側”。它可以避免因行政機關發起而出現的權力和利益的交織問題,也區別于市場主體自發而帶來的盲目性和無序性,從而引發“劣幣驅逐良幣”現象。

  3.科學精細設定打分規則

  除了規范化設定評審因素和行業協會的引領,還要細化評分打分的規則。比如項目評審分工配合的問題,再比如技術標由哪些專家來打分、怎么打分、怎么算分。只有做好這些工作才能最大程度地避免在投標競爭中出現“逆向淘汰”以及投機取勝中標的現象。怎樣設定打分規則,才能促進投標競爭向精細化、專業化方向發展,讓中標人贏的理所當然,讓未中標人輸的心服口服,這是深化招投標市場建設必須面對的課題。

  對此,筆者有一點想法,并希望拋磚引玉。對評分因素設定,可根據項目需要設定行業通用需求和項目個性化的技術和商務等需求,技術標評分標準要“剛柔并濟”,確保專家打分時既有統一的參考依據,又能充分發揮自身專業技術特長。對于細化打分規則,比如技術標打分可以采取去高去低后再加總取平均計算投標單位得分;或者在評分辦法中設定技術打分的合理差異區間,只有打分在合理差異性區間內時,才進入有效評分。

  作者:李芳俠,汪毅俊(蕪湖市公共資源交易中心)

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