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貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  • 來源: 中國招標投標公共服務平臺
  • 時間:2019-11-11

  2019年10月22日,國務院第722號令,發布了《優化營商環境條例》(國務院第66次常務會議通過,以下簡稱《條例》)。這是黨中央、國務院全面推進國家治理體系和治理能力現代化以及提升國際競爭力,加快完善社會主義市場經濟體制的又一重要步驟。

  黨中央和國務院高度關注優化營商環境,習近平總書記在中央全面依法治國會議上強調,法治是最好的營商環境,要以法治營商環境保障經濟社會高質量發展。李克強總理指出,營商環境就是生產力。近年來,中央和各級政府以及市場主體共同努力,實施完成了130余項涉及政府與市場主體關系的改革舉措,我國優化營商環境取得了積極成效。《條例》也是我國優化營商環境獲得市場主體滿意和支持,并經實踐證明行之有效的改革舉措、成功經驗和引入國際標準的總結。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  《條例》為我國持續優化營商環境,不斷解放和發展社會生產力,加快建設現代化經濟體系,推動高質量發展,提供了又一個基礎性和系統性制度保障,并且規劃提出了優化營商環境預期目標、實施原則和主要路徑。《條例》圍繞推進政府深化放管服改革,創新監管和優化服務,系統規范政府與市場邊界,依法保護各類市場主體共享平等權利、平等機會和平等規則,激發市場創新創業活力,從而,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用;對于我國建立完善統一開放、競爭有序的現代市場體系,創新營造和優化市場化、法治化、國際化的一流營商環境具有重要現實和歷史意義。

  《條例》第二條定義,營商環境特指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。營商環境通常包括各類市場主體在市場準入與退出、項目研發與產品設計、投資與建設、生產與物流、銷售與服務等企業供應鏈和項目投資建設全過程所需要依賴的自然資源、生態環境、法律制度、政府服務、社會人文、城鄉設施、市場秩序、信息網絡等企業生存發展面臨的外部環境因素和資源條件。營商環境既是企業生存發展的土壤,也是我國建設現代化經濟體系,開放融合和共建全球經濟命運共同體的基礎。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  世界銀行《2019年營商環境報告》,設置了12項分類指標,評估全球190個國家經濟體營商環境,我國營商環境從2017年的排名第78位上升到了2019年的第46位。《2020年營商環境報告》,我國已躍居至第31位,達到了全球最佳水平的77.9% ,已連續兩年被世界銀行評選為全球營商環境改善幅度最大的10個經濟體之一。其中,公共資源交易市場,特別是公共工程招標采購交易秩序和效率,是影響和評估營商環境的重點內容。隨著深入推進政府放管服改革以及優化營商環境,公共資源交易市場優化營商環境的任務尤其顯得迫切和艱巨。公共資源交易領域的各級政府及其相關行政監管機構、服務機構和市場交易主體需要全面學習和貫徹落實《條例》,針對公共工程招標采購交易營商環境的突出短板和市場主體感受強烈的痛點難點問題,系統研究分析具體成因以及落實可行解決方案,按照《條例》的市場化、法治化和國際化要求,協同推進和持續優化公共工程招標采購交易營商環境。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  當前,公共資源交易領域,特別是公共工程招標采購交易領域,阻礙和影響市場資源要素開放流動、公平競爭,以及制約市場主體自主、便捷、高效交易的短板現象比較突出,其主要制約因素有以下二個方面。

  (一)行政監管體系不適應

  1、行政監管規則條塊分割與過度微觀。《招標投標法》和《政府采購法》在統一基本規則的基礎上,兼顧了招標采購不同行業、不同專業和不同項目的個性差異以及交易操作空間。然而,各級政府部門按照傳統條塊分割的職能,各自制定實施了過多、過寬、過細且相互矛盾的工程招標投標交易監管制度,既難以適應市場復雜結構,又難以滿足市場主體個性需求。由此形成了行業之間和地方之間相互封閉保護的市場壁壘,阻礙了市場資源要素的開放流動、公平競爭以及高效配置,又限制和減損了市場主體依法自主交易的權利和責任。提高了市場競爭交易的制度成本,制約了市場配置資源的決定性作用。

  2、行政審批監管方式難以適應招標采購交易專業個性、精準匹配、公平高效的需求。

  (1)行政許可認定市場準入資格。通過行政剛性審批許可市場準入資格,由于缺乏科學評價、有效監督以及優上劣下的調節機制,導致各類市場主體不公平獲取市場準入資格以及市場資源配置的機會和權利。制約了市場主體創新創業的動力和活力,阻礙發揮公平競爭和優勝劣汰的市場規律作用,也是誘發市場弄虛作假、違法掛靠轉包、劣幣驅逐良幣現象的基本原因。

  (2)行政前置審批核準交易方案和交易結果。許多地方政府監管部門超越監管職能邊界,前置審批核準招標采購交易方案、交易資格條件、交易評價標準和交易結果,越位限制和干涉市場主體自主交易的個性需求和權利,弱化和模糊了市場主體的行為邊界、自律約束和法律責任。行政監管人員有權干涉交易,卻無需擔責和接受有效監督,以致可以利用職權尋租交易。許多地方行政監管部門設置規定或者影響招標采購主體違規設置限制公平競爭交易的條件,封閉保護本地區和本系統企業主體及其關聯利益;歧視排斥外地、外系統以及民營、中小企業主體參與公平競爭。

  3、市場主體缺失自主公平交易的權利和責任約束。《條例》第十一條規定,“市場主體依法享有經營自主權。對依法應當由市場主體自主決策的各類事項,任何單位和個人不得干預”。但是,招標投標實踐中,地方政府及其行業部門按照條塊分割職能,越位制定了過度追求形式公平的限制規定,據此前置審批核準項目招標采購方案與采購文件、交易資格條件、交易方式與程序、交易評價方法標準與交易結果,由此直接限制和嚴重虛化了市場主體依法自主招標采購交易的權利和法律責任約束。導致許多招標采購主體必須且只能關注招標采購形式公平合法,無需也無法關注招標采購結果是否滿足實際需求目標,同時,往往以執行政府規定而推卸本應自行承擔的責任。招標采購中違規設置企業所有制、隸屬部門、注冊地區、資金規模、特定行政領域的業績信譽、產品品牌、指定擔保方式等投標傾向或指定條件和評價標準,保護或者排斥特定市場主體參與公平競爭,甚至弄虛作假、串標圍標。其根本原因不僅僅是監管缺位,而恰恰是招標采購主體應有的自主權利和責任約束被政府部門不當干預和不合理限制而虛化的結果。

  (二)市場交易信息體系不適應  

  1、依托紙質記載和傳播市場交易信息,無法適應招標投標市場一體開放與公平競爭的需求。市場交易信息依托紙質載體制作、傳播和存儲,無法實現客觀真實、實時高效和一體共享,導致招標投標交易信息制作難、流動難、共享難、鑒別難、監管難、追溯難,以及由此引起交易活動失誤易、失信易、封閉易、制假易、精度低、效率低、自律低、可信低。

  2、 “互聯網+”招標采購市場信息一體化共享及其全流程數字化交易網絡服務體系尚未建立完成。

  目前,大多數地方招標采購電子交易平臺從有形交易場所變形而來,圍繞政府監管為中心,按地方和部門職能條塊分割建設運營。電子交易平臺集合了市場交易、公共服務、行政監管等服務于一身;集中了交易信息制作交互、交易數據存儲分析、交易程序合成和公布等功能于一體。各電子交易平臺相互斷聯,形成平臺孤島,無法滿足市場信息開放流動以及市場主體共享交易大數據成果。同時,市場交易主體如在全國范圍流動競爭,可能需要面對上千個獨立交易平臺,以及互不兼容的一堆交易工具。同時,市場主體因沒有電子招標投標交易系統網絡的專用穩定節點入口,需要多頭重復對接各類平臺;因沒有適合市場主體個性使用需求的穩定專用交易工具,而無法便捷定制、交互與獲取市場交易信息。因此,目前大多數電子交易平臺仍然需要同時采用紙質與電子雙文檔。市場主體交易員仍需穿梭奔波各地,重復購買和攜帶CA介質鑰匙,奔赴現場辦理注冊、核驗身份,攜帶紙文或光盤,人工記錄存儲、傳輸搬運和驗證交易信息。電子招標投標交易開放、公平、精準、高效和便捷的優勢尚未獲得充分發揮。

  行政監管體系和市場交易信息體系二個短板共同并相互制約影響了公共資源建設工程交易的開放競爭、公平交易和透明效率的運營商環境,也是招標投標市場引發失誤失信、弄虛作假和違法違規行為的基本原因。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  按照《條例》優化營商環境的目標和任務要求,結合公共資源交易制度和市場競爭秩序的現狀,優化公共建設工程招標采購交易市場營商環境,至少包括五個方面的目標和任務。

  1、改革完善法律與自律制度體系。建立健全公共資源及其建設工程交易法律法規、政策指導、行業自律規范、市場主體自主約定等互補結合,分層分類規制市場競爭秩序的制度結構體系。運用法治化手段,有序推進和系統優化市場營商環境。按照《條例》第六十一條規定,“根據優化營商環境需要,依照法定權限和程序及時制定或者修改、廢止有關法律、法規、規章、行政規范性文件”。全面部署公共建設工程招標投標交易制度的“立改廢”工作。

  《招標投標法》和《政府采購法》已經啟動深度修改完善,按照政府放管服改革以及簡政放權要求,重構招標采購市場公平競爭交易機制。市場主體依法自主決策交易,自擔終身法律責任;招標采購代理與評審專家公正專業咨詢;投標人公平競爭交易;行政和社會公眾事中事后協同監督。同時,嚴格規范設置行政監督與市場交易的行為方式及其責任邊界。針對公共資源建設工程及其招標采購主體的不同性質類別,統一分類制定、修改和簡化招標投標交易基本共性規則以及適用不同招標采購主體的交易監督程序、力度和責任方式;取消和減少政府對招標投標市場主體權利責任以及交易程序過多、過細和過寬的剛性規定,研究制定和推廣運用適應行業、專業和企業特性需求,柔性引導和自律約束的招標采購專業技術與管理規范。依法維護各類市場主體,特別是民營投資主體和中小企業主體,自主公平交易的權利和責任。

  按照《條例》第六十三條:“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件,應當按照國務院的規定進行公平競爭審查”。取消各類政府文件和禁止招標采購文件中設置各種排斥、歧視和限制外地、外部門、外系統、外資、外源、民營等市場主體響應參與市場公平競爭交易的資格條件、門檻、產品和服務標準。

  此外,應當研究建立行業自律調解、仲裁、行政裁決、復議和司法訴訟等相互補充以及銜接協調的多元化交易爭議解決機制和途徑,公正和高效維護市場主體合法權益。

  2、改革完善政府服務和監督體系。《條例》第三條規定 “國家持續深化簡政放權、放管結合、優化服務改革,最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,加強和規范事中事后監督,著力提升政府公共服務和行政監督能力水平,切實降低制度性交易成本,更大激發市場活力和社會創造力,增強發展動力”。

  政府通過“放管服”改革,轉變招標采購交易的行政監管職能,厘清政府監督與市場交易邊界。依法控制和減少市場準入許可和資質資格認定;依法取消行政前置審批核準項目招標采購方案、交易程序和定標結果,嚴格限制政府對市場主體交易行為的直接干預。建立健全分類統一、公開透明的行政監督規則和標準體系,依法明確行政監管對象范圍、厘清監管事權,落實監管責任。依據《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》(國發【2019】18號),依托“互聯網+”招標投標交易系統網絡,通過供給建設工程交易信息一體互聯聚合共享服務,創新實現行政事中事后在線監督、隨機檢查、大數據智慧監督和永久追溯。由此逐步破解行政條塊分割市場的壁壘,減少和遏制權力干預交易和違法尋租的機會,依法確立和維護市場主體依法自主、公平交易的權利和終身法律責任。

   3、加快建設招標投標市場信用體系。《條例》第三十條提出:“國家加強社會信用體系建設,持續推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設,提高全社會誠信意識和信用水平”。優化公共建設工程交易市場營商環境,既要規范政府監督職能和創新監督方式,又要加快建設市場信用體系,強化市場主體誠信自律。建立市場主體自愿評價、自主選擇、自擔風險、自律約束、公開激勵、規范懲戒和修復信用的機制。結合公共建設工程招標投標市場特點和市場主體信用需求,建立市場主體資格能力和業績信用等基本公共信用信息一體化公開共享服務網絡體系;分類制定市場信用數據記錄、采集、交互、存儲和安全運用規范,以及相應各類市場主體信用評價指標與方法。科學制定市場主體公共信用綜合評價、行業信用基礎評價以及市場第三方信用全方位評價的分類評價指標、標準、方法及其模型。按照信用評價的不同適用范圍和層次,合理應用信用評價成果以及激勵懲戒機制。

  4、確立市場主體自主公平交易的權利和法律責任。《條例》第十一條規定,“市場主體依法享有經營自主權。對依法應當由市場主體自主決策的各類事項,任何單位和個人不得干預”。政府實施“放管服”即是為了嚴格規范行政監管行為,同時,回歸確立市場主體自主公平交易的資格、權利和法律責任。招標采購主體應當根據項目資金性質和需求特性,依法自主行使相應的交易權利,同時,接受依法監督,對于招標采購交易程序和交易結果承擔終身法律責任。

  (1)按照招標采購項目技術需求,自主選擇專業服務能力匹配的招標采購代理服務機構和電子交易平臺;

  (2)按照項目技術需求以及市場供求結構,依法自主選擇適用的招標或采購方式;

  (3)依法自主制定招標采購方案和招標文件,選擇適應匹配的招標采購方式以及組織形式,科學合理設置投標資格條件、評標要素標準及評標辦法。《條例》第十三條要求:“招標投標和政府采購應當公開透明、公平公正,依法平等對待各類所有制和不同地區的市場主體,不得以不合理條件或者產品產地來源等進行限制或者排斥”。

  (4)依法自主組建項目評審專家組織;評標專家應當客觀、科學和公正評審投標響應文件和推薦中標候選人;

  (5)在評標專家推薦的中標候選人基礎上,綜合分析考量項目技術經濟和企業經營管理等因素,依法自主決策選擇價值目標匹配的中標成交人;

  (6)依法共享發布招標公告、開標與評標以及定標的相關信息,接受行政與社會公眾監督。

  5、建立市場公平競爭機制。根據《條例》第五條“國家加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系,依法促進各類生產要素自由流動,保障各類市場主體公平參與市場競爭”。

  一是建設和優化供給“互聯網+”招標采購交易公共服務網絡體系,突破市場管理和技術分割壁壘及其信息交互傳播障礙,實現市場信息一體開放和公開共享,有效支持市場要素充分自由流動、公平競爭交易,實現公共資源建設工程交易全流程數字化、專業化、精準化配置;

  二是深化政府放管服改革,清理廢除和修改政府部門越位侵權、保護封閉、歧視排斥市場主體自主公平交易,以及增加企業稅費的各種不合法規定,減輕和取消企業主體的各類不合理負擔。重構開放競爭和公平交易的制度體系;

  三是依托“互聯網+”招標采購交易系統網絡以及市場交易信息一體共享服務體系,支持實現事中事后網絡大數據智慧化、透明化行政和社會監督。

  通過創建和完善市場法治、行政監督、主體自律信用和市場信息共享體系,系統支持和協同保障各類市場主體依法擁有公平競爭、自主交易以及平等獲得市場配置資源的權利和機會。

  優化公共建設工程招標采購交易市場營商環境的五個方面目標和任務,必然取決于一個共同的技術基礎,以及面臨一項更為迫切的共同目標任務----我們過去沒有條件實現,現在尚未全面完成,未來已成共識的必然趨勢:建立完善一體互聯共享和精準高效配置的市場交易信息體系。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  一體化公平交易的市場營商環境,取決于一體化市場法治體系和市場信用體系,又依賴于一體化共享市場交易信息的互聯網絡公共服務體系。深入推進“互聯網+”招標采購,對于建立和維護市場統一開放和公平交易的市場競爭秩序,持續優化市場化、法治化、國際化營商環境,提供創新驅動力量和技術路徑,具有特別重要作用和意義。

  依據《電子招標投標辦法》(國家發展改革委等八部委【2013】第20號)、《“互聯網+”招標采購行動方案(2017-2019年)》(國家發展改革委法規【2017】357號),以及《關于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》(國務院辦公廳轉發國家發展改革委【2019】41號),總結市場實踐的成功經驗,全面協同推進“互聯網+”招標采購的深度融合以及電子招標投標市場化、專業化、集約化發展。持續優化“互聯網+”招標采購電子交易平臺、公共服務平臺和行政監督平臺系統網絡服務功能,結合研發運用區塊鏈、大數據新技術,有效實現網絡一體共享、永久留痕、存真追溯、自律約束市場主體交易業績能力、交易行為信用的大數據。通過共享交易數據和技術為基礎,進一步實現以下目標:

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  一是有效促進政府轉變前置審批監管職能、實行事中事后網絡化、數字化、智慧化和規范化監督方式;

  二是有力發揮社會公眾監督和市場主體相互監督作用,有效強化市場主體和政府監管主體的誠信自律約束,依法確立和維護市場主體自主與自律公平交易的權利責任; 

  三是充分滿足招標采購交易實現全流程數字化、專業化、精準化、個性化和高效化需求;

  四是全面順應綠色生態要求,節約社會資源,縮短交易時間,降低交易成本,提高交易效率。

  基于電子招標投標三大平臺系統網絡,切實改變電子交易平臺以監管為中心的傳統理念以及技術架構,逐步實現以市場交易需求為中心,優化構建電子招標投標交易生態服務網絡。不僅要通過電子公共服務平臺網絡,互聯整合公共資源電子交易平臺,聚合共享市場交易大數據,滿足政府和社會公眾網絡數字化監督需要;而且要鼓勵各類社會主體按照市場化、專業化、集約化要求建設運營電子交易平臺,企業招標采購主體應當擁有自主選擇符合需求的電子交易服務平臺的基本權利。由于電子交易平臺服務具有專業個性、競爭、激勵和資源持續投入的需求,政府部門不宜也不應當壟斷建設運營或者干涉企業主體指定使用電子交易平臺。同時,圍繞市場主體的個性需求,深入推進電子交易平臺網絡功能的第二次專業化分工與協同服務,實現招標采購交易全流程數字化、專業化、精準化、個性化定制和便捷高效服務需求。

  1、按照網絡系統后臺滿足共享資源,系統前臺適應個性需求的技術架構思路,深入推進和優化電子交易平臺與交易工具的第二次專業化分工服務,以提高電子交易平臺服務專業、個性、精準和效率需求。電子交易平臺主要定位完成招標采購交易程序的集成、交易信息發布和數據分析存儲等服務功能;專業交易工具從電子交易平臺中分離,主要定位承擔市場交易主體制作交互交易信息的服務功能,并逐步實現專業化、產品化和標準化運營。市場交易主體可以自主選擇配置專業交易工具,完成交易信息產品制作和交互。同時,市場交易主體使用穩定配置的專業交易工具,通過公共服務互聯智能節點,實現“一點一次”接入公共服務網絡互聯通道,與任何一個電子交易平臺實現穩定互聯,并交互交易信息。讓市場交易信息實現全網暢通流動,讓市場交易主體“一次不跑”,高效便捷完成全流程電子招標投標交易。

貫徹落實《優化營商環境條例》 創新營造招標投標市場公平競爭機制

  由此,可以改變市場交易主體游離在網下交易的困境,一是消除市場主體穿梭奔波各地,飛赴現場辦理主體注冊、核驗主體交易員身份,同時備用光盤或紙質文檔,人工記錄存儲、傳輸搬運和驗證交易信息的現狀;二是消除市場主體需要大量重復對接或者始終一次性使用電子交易平臺,并使用一堆互不通用、重復操作、重復失敗以及重復付費的交易工具的現狀。

  2、基于電子招標投標交易系統網絡及其專業交易工具,結合移動手機掃描認證技術,實現市場主體一次注冊,全網共享CA數字身份軟件證書。提高電子交易的安全可靠性,破解電子交易CA數字身份硬件介質證書互不通用的難題,消除市場主體每個交易員被迫重復購買和維護多個CA介質鑰匙以及面臨極高交易失敗的風險。有效改善市場主體便捷高效運用電子招標投標交易的體驗,大幅度降低電子交易成本。

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  3、依托電子招標投標交易系統網絡,實現評標專家庫互聯,全網共享優質評標專家資源,實現遠程異地選聘專家和在線評標。提高評標客觀公正性和評審專業質量,降低評標的費用。

  4、依托電子招標投標交易系統網絡,互聯共享市場交易主體資格業績和公共信用信息以及公共信用評價成果。同時,結合招標采購資格審查、評標分析、履約信用評估等交易業務需求場景,研發實現高效便捷查詢和智能評價分析市場交易主體資格業績及信用信息的專用工具系統。從而,有效提高市場主體信用信息共享范圍和精準應用效率,提高市場主體的誠信自律約束。

  5、全面推進“互聯網+”招標采購監督。《條例》第五十六條要求:“政府及其有關部門應當充分運用互聯網、大數據等技術手段,依托國家統一建立的在線監管系統,加強監管信息歸集共享和關聯整合,推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管,提升監管的精準化、智能化水平”。同時,要求建立行政執法記錄、執法公示和重大執法決定審查制度。因此,應當充分運用“互聯網+”招標采購監督,創新和規范行政監督方式,取代前置審批監管和現場監管,實現事中事后網絡在線監督,運用大數據智慧監督,構建有效防范、及時預警和永久追溯的技術反腐體系。

  


  (原文核心內容刊登國家發展改革委法規司網站)

  作者:李小林  中國招標公共服務平臺 高級專業顧問、中國招標投標協會副會長

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